Expresso - 17 de Fevereiro

Ainda e sempre a Reforma Fiscal 

Joaquim A. Petisca *

«A tributação deve prever soluções técnica e economicamente coerentes que apliquem um tratamento fiscal uniforme para todos os rendimentos da mesma natureza em vez de escolher, de entre eles, os que podem ser tributados proporcionalmente e os que devem influenciar a progressividade.»

UMA Reforma Fiscal, além de uma das mais relevantes reformas estruturais, representa a última fronteira da expressão da cidadania, da legalidade e da livre iniciativa, mas também da igualdade, solidariedade e da justiça social. Por isso mesmo, aqui se abre um espaço privilegiado de debate das diferenças de concepção política e ideológica, cada vez mais raro nas sociedades modernas.

E para além da realização de mais justiça tributária, a Reforma Fiscal porque integra, ainda, a esfera de soberania dos Estados-membros, também é um importante instrumento de política económica que deve ser utilizado ao serviço de uma estratégia económica de crescimento, produtividade e competitividade.

Ora, ao que parece, o único objectivo anunciado com estas medidas fiscais terá sido o sempre-anunciado (e justo) combate à evasão fiscal. Mas esse, convenhamos, deve ser propósito de qualquer alteração fiscal, não sendo imaginável uma Reforma que, anunciadamente, visasse o contrário.

Seria, pois, exigível uma cuidada avaliação das medidas preconizadas e uma ponderada equação do seu impacto na fragilizada economia nacional, no âmbito de um debate aberto a todos os agentes económicos que são destinatários destas medidas. Mas, para não variar, primeiro fez-se a lei e depois a sua discussão pública.

Devo referir que encontro nesta chamada Reforma Fiscal algumas ideias que me parecem válidas e acertadas e que eu próprio, e muitos outros, há muito defendíamos, nomeadamente no que respeita à reformulação da incidência do IRS, às medidas de moralização fiscal e à introdução de regimes simplificados.

Porém, já me parecem questionáveis, quer do ponto de vista técnico quer da análise dos seus efeitos, muitas das restantes medidas, tais como a controversa obrigatoriedade do englobamento dos dividendos e mais-valias, a manutenção generalizada de benefícios fiscais, a taxa de 40% no IRS e muitas outras opções técnicas que não cabem no âmbito de um artigo de opinião. 

A tributação deve prever soluções técnica e economicamente coerentes que apliquem um tratamento fiscal uniforme para todos os rendimentos da mesma natureza em vez de escolher, de entre eles, os que podem ser tributados proporcionalmente e os que devem influenciar a progressividade.

Sob pena de violação da neutralidade fiscal exigível para rendimentos idênticos, como acontece com o englobamento obrigatório das aplicações em acções, penalizando estas poupanças em detrimento de outras, quando é certo que as aplicações em acções, obrigações, depósitos a prazo, fundos de investimento, etc. são todos eles instrumentos financeiros concorrenciais cuja preferência deveria ser influenciada pelas respectivas características comerciais próprias e não pelas vantagens fiscais que (erradamente) se decide atribuir a uns e não a outros. 

A obrigatoriedade de englobamento nestes moldes só produz dois resultados: o aumento da complexidade do imposto e a penalização do pequeno aforrador do mercado de capitais que assim vê subir a sua taxa, que pode chegar a 40%, aplicável a todos os seus demais rendimentos, incluindo os do trabalho. Não parece ser esta a via mais adequada ao desagravamento fiscal da chamada classe média nem ao estímulo da poupança e dinamização do mercado de capitais.

E também não parece que esta seja a melhor forma de distribuir os encargos fiscais ou que, por esta via, se transfira a tributação do trabalho para o capital. Em certos rendimentos, as taxas liberatórias ainda constituem uma forma de simplificação da gestão e administração do imposto e uma garantia de receita e de efectivo cumprimento fiscal. A complexidade é inimiga do cumprimento fiscal e geradora de custos e ineficiências. E num mercado aberto e numa economia global é mais prudente a tributação moderada, competitiva (mas efectiva) do capital, do que anunciar um regime de tributação mais gravoso mas que tem efeitos indesejáveis, inclusive ao nível da arrecadação. 

Não é por acaso que nos sistemas fiscais que (há trinta anos) eram fortes entusiastas do englobamento obrigatório já se evoluiu para um sistema de tributação dual do rendimento - vide o exemplo sueco - em que os ganhos de capital são tributados proporcionalmente sem englobamento. 

Veremos, no final do ano, se as estatísticas nos dão notícia de muito IRS arrecadado com o englobamento obrigatório de dividendos e mais-valias e da correspondente diminuição na tributação do trabalho. Se tal não acontecer, como receio, estaremos, seguramente, perante mais uma ineficiência do (novo) sistema fiscal. 

Estranhamente, para quem tanto proclama a equidade, esta «reforma» também não toca na proliferação dos inúmeros benefícios fiscais cuja utilização é (quase) exclusiva dos escalões mais altos de rendimentos. Não é possível uma verdadeira redução de taxas e um efectivo desagravamento fiscal sem alargar a base de incidência e isso não se consegue sem eliminar e racionalizar tantos benefícios fiscais, abatimentos e deduções que não param de agravar a despesa fiscal e impedem uma real descida do imposto.

É necessária a criação de um limite mínimo de isenção pessoal e familiar que confira um efectivo grau de personalização do imposto e este deve ser reconduzido a uma função cada vez mais financeira e com menos preocupações extra-fiscais.

Só assim será possível pôr mais gente a pagar impostos para que cada um pague menos de acordo com a respectiva capacidade contributiva.

É já lugar comum a afirmação de que as reformas fiscais dependem muito da reforma das administrações fiscais. Não partilho da ideia dos que vêem na nossa Administração Fiscal a expiação de todos os males. Foi com a Administração Fiscal que se garantiu o crescimento de receitas que muito contribuiu para o cumprimento dos objectivos que permitiram a nossa entrada no euro. É com a Administração Fiscal que, «malgré tout», têm sido obtidos ganhos anuais de eficiência na cobrança de impostos.

Mas é necessária a reforma da administração e é urgente dar mais passos no sentido da desejável integração vertical de todos os serviços (sem isso de nada servem as estruturas de cúpula), com vista a dotar a máquina fiscal de mais eficiência, como era a estratégia inicial do ministro Sousa Franco.

Neste domínio, sem esquecer o esforço de modernização informática de alguns serviços, ficou-se mais pela mudança dos nomes do que das coisas. Mudou-se o nome da Direcção-Geral, mudou-se o nome do Centro de Estudos Fiscais, que quase foi extinto, mudou-se o nome das categorias profissionais e até o nome das Repartições de Finanças.

Mas quanto ao que verdadeiramente interessa - por exemplo, quanto à ineficácia das execuções fiscais, que aproveita aos contribuintes incumpridores, e quanto à lentidão na apreciação das reclamações, que penaliza, injustamente, os contribuintes cumpridores - tudo está por fazer. Com evidente prejuízo, em ambos os casos, da realização dos direitos tributários. 

Uma coisa é certa, os reais efeitos da lei fiscal (incluindo os efeitos perversos) nem sempre são aqueles que se declaram ou que se espera que aconteçam, mas sim aqueles que, de facto, vierem a ser constatados, no quotidiano dos cidadãos, das famílias e das empresas. 

As estatísticas nos dirão se estas medidas inverterão a injusta situação de 80% da receita do IRS ser gerada por cerca de 20% dos agregados que integram a chamada classe média. Ou se os trabalhadores por conta de outrem verão reduzidos os seus impostos. Ou se a maior parte dos agregados deixará, como até agora, de ser tributada, proporcionalmente, pela taxa mais baixa da tabela. Ou se a despesa com benefícios fiscais não continuará a aumentar. Ou se não continuarão a ser entregues 3 milhões de declarações de IRS, por ano, de resultado nulo ou que darão origem a reembolsos e que impedem que sejam canalizados mais meios e recursos para a fiscalização das verdadeiras situações de evasão. Ou se os cofres do estado encheram com a tributação dos ganhos de capital e das mais-valias das SGPS. Ou se não continuaremos, como até agora, a fiscalizar apenas os contribuintes que já estão no sistema, etc., etc. Então, no balanço final de todas as estatísticas, veremos os reais efeitos desta «reforma» e esperemos que não tenhamos de reivindicar, ainda e sempre, a necessidade de uma verdadeira Reforma Fiscal, essa sim, inadiável.

*Assistente Universitário, ex-director de Serviços do IRS 

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