No artigo anterior, publicado há quinze dias atrás,
abordei uma das disfunções existentes na forma como
o referendo está regulado em Portugal: o requisito
de um quórum mínimo de 50% dos eleitores para que o
resultado seja vinculativo. Esta regra contribui
para a abstenção de uma forma indirecta, ao alterar
os incentivos dos agentes políticos e sociais com
capacidade para mobilizar os eleitores para o voto.
Por um lado, a possibilidade da "não vinculatividade"
concede aos defensores do statu quo uma forma
adicional de obterem o que desejam através da
desmobilização dos eleitores, estratégia que, aliás,
vem sendo abundantemente usada no caso italiano. Por
outro lado, ela faz com que os partidos possam
recalcular os custos e os benefícios políticos que
lhes podem advir do resultado de um referendo:
sempre que uma tomada de uma posição clara sobre um
determinado tema comporte riscos de divisões no
interior de um partido ou no eleitorado, o preço a
pagar por uma estratégia de passividade e
ambiguidade pode acabar por não ser \u2212 como
seria normal \u2212 a derrota pura e simples, mas
sim um resultado ainda potencialmente aceitável, o
da "não vinculatividade".
Esta não é, contudo, a única disfunção existente na
forma como o referendo se encontra regulado em
Portugal. Entre os muitos critérios que se podem
usar para distinguir os diferentes tipos de
referendo entre si, um dos mais importantes é o de
saber se um referendo pode ocorrer independentemente
da vontade de uma maioria parlamentar. Em Portugal,
a resposta é simples: a probabilidade de isso
suceder é baixíssima. E vale a pena atentarmos no
detalhe carinhoso com que os partidos políticos
portugueses, ao mesmo tempo que introduziam, em
1997, a possibilidade formal de iniciativas
populares de referendo, se dedicaram igualmente a
garantir que elas só vingariam como resultado de uma
extraordinária e altamente improvável confluência de
vontades.
Em primeiro lugar, impuseram para essas iniciativas
a recolha de nada menos que 75.000 assinaturas, dez
vezes mais, note-se, do que aquilo que é necessário
para constituir um partido. Em segundo lugar,
excluíram do leque de matérias referendáveis não
apenas as matérias constitucionais e orçamentais,
mas também quase tudo o que faz parte da reserva
absoluta de competência legislativa da Assembleia da
República. E, finalmente, fizeram com que a chegada
da proposta de referendo ao Tribunal Constitucional
e ao Presidente da República dependesse da sua
aprovação por uma maioria parlamentar. É verdade
que, para a revisão de 1997, o Partido Socialista
\u2212 talvez persuadido que a Presidência da
República dificilmente escaparia a um candidato por
si apoiado \u2212 propôs que as iniciativas
populares pudessem chegar directamente ao
Presidente. Seria interessante saber se o PS
defenderia hoje algo semelhante, ou se o PSD
reagiria à ideia com o mesmo horror que exprimiu na
altura. O que ficou da revisão, contudo, é um
conjunto de barreiras possivelmente justificáveis
quando tomadas individualmente, mas que em conjunto
significam que, a não ser que haja uma pressão da
opinião pública suficientemente forte para vergar
uma maioria parlamentar, essa maioria nunca terá de
assistir a um referendo contra a sua vontade, e
muito menos um referendo que tenha origem numa
iniciativa popular.
Este fenómeno tem possíveis consequências sobre as
quais deveríamos meditar. Os referendos que decorrem
da vontade das maiorias servirão sempre um de dois
objectivos: ou o de serem meros plebiscitos, através
dos quais os governos e as maiorias que os apoiam se
limitam a confirmar e demonstrar o apoio popular
previsível a uma sua medida política; ou o de serem
meros meios de desresponsabilização política,
através dos quais se transfere para os eleitores a
decisão sobre temas sensíveis que geram divisões no
interior dos partidos. O primeiro problema é que nem
uns nem outros tenderão a gerar forte participação
eleitoral, uns porque o resultado é conhecido à
partida, e outros porque esse resultado nunca foi,
desde o início, o mais importante. É isto, por
exemplo, que já se sabe da longa experiência nos
Estados Unidos com referendos a nível estadual,
onde, como demonstram Shaun Bowler e Todd Donovan no
seu Demanding Choices (University of Michigan Press,
1998), são os referendos que resultam das
iniciativas dos cidadãos e não os que emanam das
legislaturas estaduais os que contam com maiores
taxas de participação.
O segundo problema é que isto significa também que o
referendo em Portugal não serve a única função
política que seria útil num sistema onde os governos
controlam partidos coesos, têm enormes poderes
legislativos próprios e enfrentam parlamentos
dóceis: a de constituírem um ponto de veto em
relação à vontade dos governos e de os estimularem
\u2212 por receio de referendos que escapem ao seu
controlo \u2212 a alinhar as suas políticas com as
preferências da maioria dos cidadãos. É talvez por
isso que, como vem demonstrando o politólogo Simon
Hug numa série de trabalhos publicados nos últimos
anos, é nos estados norte-americanos onde a
iniciativa popular dos referendos se encontra mais
constrangida que as políticas públicas mais se
afastam das preferências da opinião pública, e é nos
países do Leste Europeu onde o mesmo sucede que os
níveis de satisfação dos eleitores com a democracia
são mais baixos.
Não é de todo garantido que as virtudes da
democracia directa sejam maiores e mais importantes
do que as suas vantagens. Mas das duas uma: ou nos
deixam experimentá-la realmente, ou mais valeria
pedirmos aos nossos parlamentares que levassem de
volta a versão postiça, desconfiada e disfuncional
que, embrulhada em papel vistoso, nos foi oferecida
em 1997. Politólogo