Una de las formas con las que las familias pueden recibir recursos de la colectividad es a través de prestaciones monetarias. En los tiempos modernos el coste de los hijos se ha incrementado considerablemente. El aumento del gasto ocasionada por este incremento ha tenido consecuencias graves para todas las familias y se ha traducido a menudo en situaciones de pobreza para aquellas que tenían el nivel de renta más bajo. Las prestaciones monetarias representan un reconocimiento por parte de la sociedad de la carga financiera que representa mantener una familia. Supone una compensación para la labor y el esfuerzo que realizan las personas con responsabilidades familiares y también una garantía que la posible escasez de renta de determinadas unidades familiares no redundará en la pobreza de los hijos que viven en estas.

A grandes pinceladas se distinguen dos tipos de prestaciones: los subsidios familiares y las desgravaciones fiscales. Los primeros son transferencias monetarias hechas a las familias con cargo en la tesorería de la Seguridad social o en los Presupuestos Generales del Estado para aumentar su renta disponible; las desgravaciones fiscales representan diversas maneras de condonaciones de los impuestos que graven las rentas de las familias que también tienen por efecto aumentar su disponibilidad financiera.

3.1 Subsidios familiares

Las transferencias monetarias son uno de los instrumentos de política familiar que surgieron primero. Básicamente consisten en prestaciones pecuniarias que se facilitan a las familias para que puedan realizar mejor sus funciones. Los denominados subsidios familiares son las prestaciones más conocidas y más entendidas de este tipos. En sus diversas denominaciones (allocations familiales en Francia; child benefits en Inglaterra; Kindergeld en Alemania) prácticamente los encontramos en todas las naciones occidentales.

Francia fue el primer país en el que aparecieron. El 11 de marzo de 1932 se aprobaba la ley de subsidios familiares (loi sur les allocations familiales). Para esta ley los empresarios de la industria y del comercio venían obligados a afiliarse a cajas de compensación que se encargaban de distribuir los subsidios. Estos subsidios eran considerados como una manera de complemento salarial.

En el Reino Unido los subsidios familiares fueron introducidos por el gobierno de guerra de coalición presidido por Winston Churchill (1944). Fue una de las repercusiones avanzadas de la publicación del informe de Sir William H. Beveridge, Social Insurance and Allied Services (1942), ya que fue el gobierno socialista de Attlee el encargado de poner en práctica la mayoría de las disposiciones de este famoso plan: National Health Service (1946), National Insurance Act (1946) y National Assistance Act (1948).

En Suecia entró en vigor el 1º de enero de 1948 una ley que concedía prestaciones monetarias a todas las familias con hijos, independientemente del rango del hijo y de la renta de los padres. La prestación se pagaba anualmente para todo niño de menos de 16 años (18 para los huérfanos), ascendía a 260 coronas y representaba el 3.1% del salario medio de un empleado masculino. Fue una de las consecuencias de la publicación en 1934 de La crisis demográfica de Alva y Gunnar Myrdal, que desencadenó el primer debate público sobre como evitar el descenso de la fecundidad. Suecia tenía entonces una de las fecundidades más bajas de Europa (1,7 hijos por mujer), mientras que en 1900 era de 4,06. Así mismo, los Myrdal estaban totalmente en contra de los ajustes que no fueran en especie, mientras que los conservadores defendían transferencias horizontales (de los hogares sin hijos a las familias con hijos) y los partidos de izquierdas eran favorables a las transferencias verticales (de las familias ricas a las familias pobres).

Por último, en Alemania, un país devastado por la guerra, los subsidios familiares no fueron aprobados hasta finales de 1954 en un intento de compensar las cargas entre familias que tenían hijos y las que no tenían. La introducción de los subsidios familiares fue una de las respuestas más importantes que siguieron al debate sobre la caída de la fecundidad de los años treinta. Su justificación fue la idea de que se había producido un fuerte descenso de la natalidad entre las clases trabajadoras era a causa de la pobreza. Por tanto, las prestaciones monetarias debían ser capaces de paliar de alguna forma esta situación. Después de la Segunda Guerra Mundial los subsidios familiares se extendieron a casi todos los países europeos. Como, de hecho, fue en esta época en la que nacieron los estados de bienestar modernos, los programas de transferencias monetarias por hijos a cargo pasaron a formar parte de forma indiscutible.

El debate sobre el universalismo o no de las prestaciones familiares no está en absoluto cerrado. En estos momentos se está llevando a término una discusión sobre la situación y la eficacia de las prestaciones universales, concedidas a todas las familias sea cual sea su nivel de renta (Observatoire européen, 1996c). Recientemente Lionel Jospin, que poco después de ganar las elecciones en Francia (junio de 1997) había decretado el paso a un régimen de subsidios familiares con condición de recursos, ha dado marcha atrás y ha retornado al sistema universalista (junio de 1998)⁴. Por otro lado, el gobierno de Tony Blair no sólo ha mantenido en el Reino Unido el universalismo de las prestaciones familiares, si no que ha reafirmado el sistema a base de establecer un incremento del importe de la asignación para el hijo mayor de 2,5 libras esterlinas semanales desde el mes de abril de 1999 (Stationery Office, 1998). En Alemania también se ha vuelto recientemente a las prestaciones universales (Observatoire Européen, 1998b).

Cuando se habla sobre las prestaciones por hijos a cargo un tema muy importante a tener en cuenta es su tratamiento fiscal. Este constituye uno de los caballos de batalla en el tema de las transferencias monetarias en muchos países europeos. Así, por ejemplo, ¿son computables los subsidios familiares en la declaración del IRPF o bien están exentos de estos impuestos? En Alemania, antes del enero de 1996, eran acumulables dos prestaciones: la desgravación fiscal por hijo a cargo y la percepción del subsidio familiar. A partir de esta fecha ya no será así, de forma que los interesados deberán optar entre una u otra. Aquellas familias que estén exentas de la presentación de la declaración de la renta sólo podrán recibir las prestaciones por hijo a cargo, que serán pagadas por la Caja familiar federal (Familienkasse), a diferencia de los trabajadores obligados a declarar, que reciben las prestaciones conjuntamente con el salario, pagado directamente por el empresario. La sustitución del término técnico para denominar el programa (Familienlastenausgleich: igualación financiera de la productividad familiar) ilustra el principio básico del nuevo reglamento que entró en vigor el 1º de enero de 1996: tener una familia no es una carga a compensar, si no una ventaja para la comunidad que ha de ser sostenida por esta (Observatoire européen, 1996d y 1998b). Las asignaciones por hijos a cargo son bastante generosas Alemania y determinan en gran medida el nivel de vida de las familias. Así, una familia con cuatro hijos percibe en concepto de subsidios familiares unas 95.000 ptas. mensuales (ver cuadro 2).

Una de las preocupaciones más grandes de las familias es la pérdida de poder adquisitivo que se puede derivar a causa de la inflación en caso de que las prestaciones no sean revalorizadas periódicamente. En algunos países europeos los subsidios familiares se revalorizan automáticamente, ya que están indexados según el coste de la vida, tal como sucede con las pensiones de jubilación. En otros, por último, es el Parlamento el encargado de dictaminarlo por ley y entonces se produce un vivo debate sobre esta cuestión entre el gobierno y la oposición. Si bien la tendencia general es que su actualización sea al alza, podemos consignar una excepción. Suecia siempre ha estado uno de los países con las prestaciones familiares más espléndidas, ya que además de su sustancioso importe no eran fiscalmente impuestas, pero en cambio no estaban indexadas. Hasta 1992 la asignación anual base (para un solo hijo) había seguido una tendencia ascendente hasta llegar a las 10.020 coronas (unas 187.000 ptas.). A partir de esta fecha se ha ido reduciendo hasta llegar a las 7.500 coronas (unas 140.000 ptas.) en la actualidad.

En Bélgica los subsidios familiares están indexados en función de la inflación. En el Cuadro 3 podemos contemplar el importe de las asignaciones que entraron en vigor el 1º de mayo de 1996, después de la última revalorización. En el cuadro figura el baremo de asignaciones indexado a partir del impuesto básico, o sea de la asignación a la que tiene derecho un asalariado con un solo hijo. El valor de este importe básico es 2.653 FB (unas 10.904 ptas.) (I=100). Si observamos el cuadro veremos que se trata de un sistema que incentiva la natalidad, ya que incrementa las asignaciones según el rango de los hijos. Con todo ello, la originalidad del sistema radica en el hecho de que también las incrementa a medida que los hijos se hacen mayores. Así, un solo hijo con 18 años percibe una asignación superior a un 28% de la que recibe un solo hijo de 6 años. Así, se trata de ayudar a las familias en función del incremento del gasto que puede suponer, por ejemplo, un adolescente. Otra peculiaridad de este sistema es que, en caso de desaparición de un hijo, la asignación se mantiene durante cinco años para permitir a la familia hacer frente a los gastos de búsqueda. Durante el 1996 algunas de estas asignaciones se tuvieron que reducir por razones presupuestarias (Observatoire européen, 1998b : 4-5).

Cuando se examinan comparativamente los programas de prestaciones familiares para hijos a cargo uno de los factores que más los diferencian es su carácter natalista o no. Hay programas que tienen como finalidad primordial simplemente compensar la carga financiera que representa tener y criar hijos; otros, en cambio pretenden, además, incentivar la natalidad a base de ofrecer una protección adicional a las familias numerosas. Tradicionalmente muchos de los programas combinaban las dos finalidades, pero en algunos países se está alejando la tendencia natalista. Por ejemplo, como hemos visto, Alemania incrementa las asignaciones según el rango de los hijos (ver Cuadro 2): para el cuarto hijo las familias perciben una asignación un 60% superior al primero. En Francia, en cambio, las familias sólo perciben asignaciones a partir del segundo hijo, prestaciones que se van incrementando desde estos hijos hasta el sexto en un 511%. Además, todos los hijos, incluidos el primero, generan desde 1985 una prestación adicional de 201 ECU al mes por hijo (Allocation pour jeune enfant), que se percibe desde el cuarto mes del embarazo hasta los tres meses del niño sin condición de recursos y hasta los tres años del niño con condición de recursos (López, 1996: 43). Suecia es uno de los países en el que se ha abandonado recientemente el natalismo. Antes de la reforma de diciembre de 1995, las familias numerosas (de tres o más hijos) tenían una prestación adicional. A partir del tercer hijo la asignación ascendía un 50% y un 160% a partir del cuarto y siguientes. En cambio, los hijos nacidos después del 1º de enero de 1996 serán tratados todos por igual, independientemente de su rango.

Hace falta indicar algunas otras prestaciones, relacionadas con la existencia de hijos a cargo, que técnicamente son independientes de los subsidios familiares, y a menudo acumulables. En primer lugar, tenemos los subsidios por natalidad, que se perciben generalmente de una vez con motivo del nacimiento de un hijo (ver Cuadro 4) y que serán tratados de manera más profunda cuando abordemos las prestaciones por maternidad. En segundo lugar, hay países como ahora Francia o Luxemburgo en que los padres reciben cada otoño unas ayudas que les permiten hacer frente a los gastos de la vuelta al colegio. Así, en Francia existe desde 1974 la Allocation de rentrée scolaire que consiste en una cantidad fija al año con motivo del inicio de curso escolar. Se presta sólo para las familias de rentas más bajas y su cantidad es de 87 ECU (1993).

A la hora de hacer un análisis comparativo de los subsidios familiares en Europa hace falta plantear una importante cuestión: ¿Qué se entiende por hija a cargo? El examen de la legislación de los diversos países comunitarios permite constatar que varía mucho al respecto. Tal como se puede comprobar en el Cuadro 5, la edad y las características del que se considera un hijo dependiente son muy diferentes de un país a otro. Así, por ejemplo, en Portugal se consideran dependientes los menores de 15 años, en Irlanda, Reino Unido y en Suecia los menores de 16 años, en Holanda los menores de 17 años, en Dinamarca los menores de 25 y en el resto los menores de 18 años. Por otro lado, en muchos países existen cláusulas de prórroga de la edad en determinadas circunstancias: en general, el hecho de cursar estudios se considera un signo de dependencia, pero también dentro de unos límites de edad y en función del tipo de estudios. En el caso de que sean disminuidos físicos o psíquicos pueden tener derecho de forma permanente y las asignaciones pueden ser netamente superiores.

3.2 La fiscalidad de las familias

Los ciudadanos de los países europeos reciben prestaciones familiares no tan sólo en forma de transferencias directas sino que también, a través de diversas disposiciones del sistema fiscal y en función de determinadas características de sus familias, obtienen un conjunto de beneficios que, al permitirles disponer de un volumen más grande de renta, redundan en una mejor situación de bienestar. Por tanto, el análisis de la dimensión familiar del sistema fiscal es esencial si queremos discernir el sentido global de las transferencias totales de la comunidad a los ciudadanos –tanto de las positivas como de las negativas. Podría ser, que a través de las prestaciones monetarias o en especie o bien, al revés, que el estado diera a los ciudadanos con una mano se lo quitara con la otra. Es importante, entonces, no negligir el estudio del trato fiscal de las rentas de las familias, que por otra parte, si sólo nos centráramos en las prestaciones monetarias, como hacían los primeros analistas del estado de bienestar, podríamos obtener una visión bastante distorsionada del proceso total de transferencias (López, 1996 : 7).

Me centraré principalmente en el Impuesto sobre la renta de las personas físicas, impuesto que por su generalidad, progresividad y por los ingresos que genera para el estado constituye la espinada de los sistemas fiscales europeos modernos. Para empezar, podemos considerar como unidad de tributación ya sea el individuo o la familia. Si cogemos el individuo como unidad imputable de base, ponemos el acento sobre el productor de la renta. En cambio, si cogemos como unidad fiscal a la familia o más precisamente el hogar, ponemos el acento sobre la unidad de consumo (Observatoire europée, 1991 :43).

El debate sobre la tributación conjunta o individual no está resuelto. Si hacemos un breve repaso del trato de las rentas familiares en los países comunitarios veremos como todos ellos tienen modelos mixtos que tratan de mantener un equilibrio más o menos inestable entre las dos posiciones (Juan Millet, 1992), aunque la misma dinámica de los estados de bienestar está empujando alrededor de todos los ámbitos hacia la individualización (Flaquer, 1998d). De hecho, los cambios recientes en las legislaciones de los países comunitarios avalan esta tesis (Observatoire européen, 1991 : 45).

Los sistemas basados en la individualización de las rentas sólo admiten la tributación separada. En esta modalidad cada individuo ha de declarar al estado las rentas que ha generado, independientemente de su situación familiar. En la tributación conjunta, en cambio, los integrantes de la unidad familiar han de declarar unidas sus rentas acumuladas. Dado que en la gran mayoría de países europeos los hijos mayores de edad que pueden generar rentas ya no viven con los padres el problema de la tributación conjunta se reduce a determinar si los matrimonios, en caso de que trabajen el marido y la mujer, han de declarar juntos sus rentas. Como veremos, también algunos sistemas fiscales tratan de combinar de manera más o menos original las dos modalidades –conjunta o separada.

La tributación conjunta obligatoria plantea un problema. Atendiendo que los sistemas europeos modernos de imposición directa son progresivos, esta modalidad de tributación penaliza a los matrimonios de rentas altas en que los dos cónyuges trabajan, ya que al acumular las rentas de la pareja también sube el tipo de tarifa. En el caso de que no se arbitre algún mecanismo corrector podría suceder que las parejas casadas, obligadas a declarar conjuntamente, estuvieran en peores condiciones que los cohabitantes del mismo nivel de renta, que no lo están. Para evitar esta discriminación la mayoría de legislaciones prevén un conjunto de técnicas que permitan adecuar la presión fiscal a la situación familiar. Por otra parte, sería sorprendente que las familias casadas con hijos, que aportan su grano de arena al bienestar colectivo mediante su esfuerzo socializador, fueran fiscalmente maltratadas respecto de las parejas de hecho y/o sin hijos.

Estos mecanismos correctores permiten reducir de alguna manera la base imputable para evitar este efecto indeseado. Hace falta distinguir entre este tipo de reducciones de la base imputable en función de determinadas características familiares (composición de la unidad familiar y número de perceptores de ingresos) de las deducciones por hijo a cargo o por otros dependientes que se aplican sobre la cuota. Trataremos separadamente estas dos grandes formas de desgravación fiscal, que no tan sólo son conceptualmente muy diferentes sino que pueden tener –y de hecho tienen- consecuencias muy diferentes de cara a la determinación de la cuota a ingresar.

Podemos distinguir tres grandes grupos en el sistema fiscal individual. El primero consiste en la tributación individual simple que encontramos en países como ahora Dinamarca, Grecia, Italia y el Reino Unido. Un segundo grupo agrupa a los estados miembros en los que el sistema es más complicado, ya sea porque permite la elección entre la tributación acumulada y la individual, ya sea porque combina elementos de los dos sistemas: Bélgica, Alemania, Irlanda, Portugal, España pueden formar parte de este grupo. Por último, Holanda constituye un caso particular, ya que toma como base de imposición al individuo en su situación familiar.

Por otra banda, el sistema acumulativo también puede dividirse en dos grupos. El primero comprende Alemania, Francia, y Luxemburgo, con un sistema de reparto claro entre los cónyuges, i el segundo Bélgica, con un sistema mixto (Observatoire européen, 1991 : 45). Dentro de este apartado nos centraremos en los dos sistemas más conocidos que permiten una reducción de la base imputable en función de las características de la unidad familiar: el alemán y el francés, denominados también sistemas de reparto.

En Alemania, aunque existe la posibilidad de la tributación separada en caso de matrimonio, esta no resulta ventajosa dada la existencia del método denominado splitting para la tributación conjunta. Con este tratamiento fiscal, si bien se suman los ingresos de los dos cónyuges, el tipo de tarifa que se aplica no es la correspondiente a la suma, sino el que se obtiene al dividir por dos el total de ingresos, que siempre es menor dada la progresividad de la tarifa y este tipo menor se aplica a cada uno de los cocientes y no al total (Juan Millet, 1992 : 174).

En el sistema francés, con respecto al cociente familiar, la unidad imputable no es el individuo sino el hogar fiscal. El tipo de la tarifa se aplica al cociente de dividir las rentas acumuladas de los cónyuges y de los hijos por un divisor que viene determinado por el número de hijos. A cada situación familiar le corresponde un coeficiente (a cada cónyuge 1; a cada hijo, hasta tres, 0,5; a partir del tercer hijo, 1; en caso de que haya un disminuido se eleva el coeficiente). En este cuociente se le aplica la tarifa, y la cuota así obtenida se multiplica del número de partes para obtener la cuota íntegra (Juan Millet, 1992 : 174).

Como se puede observar, ambos sistemas de reparto son fórmulas conservadoras que benefician a las familias numerosas con más ingresos y que a su vez desincentivan la participación femenina al mercado de trabajo. En particular, el sistema de cuociente familiar francés tiene un fuerte regusto natalista porque discrimina positivamente desde un punto de vista fiscal aquellas familias que tienen más hijos. Por otro lado, los sistemas de reparto resultan ventajosos para aquellas familias con un solo perceptor (en contraste con los sistemas de tributación individual que priman a las familias con dos perceptores). Pero no solamente esto. Estos sistemas de reparto también benefician aquellas familias en las trabajan los dos cónyuges, pero en los cuales las rentas del hombre y de la mujer son muy desiguales. Si los dos ganan lo mismo este sistema no les aporta ninguna ventaja. Ya sea intencional o no, los sistemas de reparto no incitan a las mujeres a buscar un trabajo remunerado. En cambio, la tributación individual y, en particular, la "desacumulación" –el paso de la tributación conjunta a la individual- incita al contrario a todos los miembros de la familia a entrar al mercado de trabajo (Observatoire européen, 1991 :46-48).

Una segunda modalidad de desgravaciones fiscales son las deducciones que se aplican al importe de la cuota en función de determinadas características de las unidades familiares o de ciertos gastos relacionados con la familia. Este tipo de desgravaciones son típicas de los sistemas en los que la unidad de tributación es el individuo. Por lo que se refiere a desgravaciones por razón de cónyuge, podemos distinguir tres grandes estrategias de desgravación. La primera consiste en salir del sistema de tributación individual para situarse dentro del acumulativo, con tipos diferenciales y preferenciales. Es el caso de España y de Irlanda. En una segunda modalidad se establecen importes fijos (que pueden consistir en rentas no imputables, o en desgravaciones). Puede tratarse de desgravaciones personales que se pueden transferir al cónyuge o a la pareja, como sucede en Dinamarca, Irlanda, Holanda y el Reino Unido, o de cantidades fijas (en forma de desgravación de la renta imputable o de reducción de la cuota) transferidas al cónyuge, como pasa en Grecia, Italia o en el Reino Unido. El Reino Unido es el único país en el que pueden combinarse estas dos medidas. Un tercer procedimiento se puede añadir a todas las medidas de la segunda modalidad. Podemos deducir de la renta o de la cuota ciertos gastos del cónyuge u otro. Se trata de gastos relacionados con la salud, la educación, la compra, el alquiler o la rehabilitación de la vivienda, los servicios de guardería, las primas de seguros de vida, etc. (Grecia, Irlanda, Italia, Holanda y España) (Observatoire européen, 1991 : 48).

Por lo que se refiere a las desgravaciones por razón de hijos o dependientes a cargo, podemos distinguir tres sistemas. Cuatro países europeos (Dinamarca, Irlanda, Holanda y Reino Unido) no otorgan ningún tipo de desgravación por razón de hijos. En Francia, como ya hemos dicho, los hijos cuentan como una parte dentro del sistema de cuociente familiar. En el resto de estados europeos existen diversas formas de desgravación por hijos u otros dependientes, ya sea sobre la base imputable o sobre la cuota (convivencia con hijos menores a cargo, no se puede tratar separadamente de la cuestión de las prestaciones familiares por el mismo concepto, ya evocadas más arriba en el apartado 3.1. Como que, tanto históricamente como actualmente, ventajas fiscales y asignaciones familiares se estiman como complementarias en muchos países comunitarios (Alemania, Holanda, Luxemburgo), negligir uno de los dos sería arriesgarse a obtener una imagen distorsionada del sistema global de protección social. Además, como ya sabemos, en la mayoría de naciones europeas se trata de transferencias de una cierta entidad y, por consiguiente, es importante saber si hace falta considerarlas como rentas y hace falta incorporarlas a la declaración. Excepto España y Grecia, en el resto de países comunitarios las asignaciones familiares no están sometidas a tributación no a cotización. En cambio, por lo que a prestaciones de maternidad se refiere, sí que muchos países admiten su tributación o cotización (ver cuadro 6).

Apresentação
1 - Introducción
2 - Modelos de políticas familiares
3 - Prestaciones monetarias y desgravaciones fiscales
4 - Servicios dirigidos a las familias
5 - Conciliación entre vida laboral y familiar
6 - Politicas dirigidas a familias numerosas
Tablas y cuadros

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