Un campo que se encuentra en plena expansión y que probablemente sea uno de los que tiene más futuro en el campo de las políticas familiares en Europa es el que consiste en la prestación de servicios a las unidades familiares. Se trata de un conjunto de medidas muy variadas que tienen en común la aportación externa de recursos en forma de servicios. Estos servicios pueden ser prestados directamente por la administración, gratuitamente o como una contrapartida del pago de una tasa, o bien por el mercado, ya sea a precios subvencionados o de mercado. En el primer caso, su diversidad puede venir determinada por la titularidad pública o privada de la agencia prestadora de los servicios, tanto por lo que se refiere a su financiación como por lo que se refiere a su provisión y gestión. Del mismo modo, estos servicios pueden ser prestados por el voluntariado o por el sector informal. Entre el largo catálogo de servicios de proximidad correspondientes a este apartado podemos encontrar los siguientes: las guarderías infantiles públicas o subvencionadas, los servicios de asistencia domiciliaria para los enfermos o gente mayor, los centros de día para la gente mayor o inválidos, etc.

Hasta hace poco la mayoría de estudios comparativos sobre los estados de bienestar europeos se referían básicamente a transferencias monetarias (Alber, 1995). Si era así era a causa de la ventaja de poder disponer de buenos datos estadísticos a nivel estatal, lo que facilitaba en gran medida la cualificación y la comparación de la estructura del gasto a nivel europeo. Pero si queremos tener una visión completa de la situación nos hemos de centrar también en los servicios prestados a las familias. El problema es que no existen tan buenos datos estadísticos, ya sea porque no son agrupados sistemáticamente, ya sea porque la fragmentación de los programas y su dispersión sobre el territorio dificultan enormemente la tarea comparativa. Además, así entramos ya en la lógica de tratar de evaluar cualquier programa, conviene fijarnos en sus dos dimensiones básicas: la oferta y la demanda de servicios, aunque, según los países, muchos de estos servicios puedan ser financiados o proveídos públicamente. En este apartado, nos centraremos en dos tipos de servicios que tienen una enorme trascendencia para el bienestar de las familias: las plazas de guardería para la infancia en edad preescolar y los servicios de cuidados domiciliarios para personas enfermas o discapacidades.

4.1 Guarderías y escuelas infantiles

Los servicios de guardería pública fueron destinados originariamente para las clases más desfavorecidos de la sociedad, especialmente para los huérfanos y para los hijos de la mujeres obreras. Así, a partir de 1960, y en vista del incremento de la participación femenina al mercado de trabajo, se tomaron diversas medidas para ampliar la oferta del soporte de los gobiernos a todos los niños de padres trabajadores. Este soporte tomó diversas formas como ahora subsidios directos e indirectos, desgravaciones fiscales, la provisión de plazas públicas de educación preescolar y servicios de clases vigiladas (Gauthier 1996 : 180). Tan sólo muy recientemente se ha llegado a formular la cuestión de los servicios de guardería como una posibilidad, tanto para los padres como para las madres, de conciliar trabajo remunerado y responsabilidades familiares no como un mal menor, en caso de necesidad, sino como una condición y experiencia normales (Saraceno, 1998 : 121).

Como se puede ver en la Tabla 11, el nivel de provisión de plazas públicas de guardería varía mucho de un país europeo a otro⁸. Una aclaración importante que nos puede ayudar a entender las diferencias observadas entre los países es la finalidad subyacente a la provisión de los servicios. En algunos países las atenciones dispensadas a la infancia de menos de seis años se consideran como una preparación para su ingreso en el sistema escolar y, por tanto, responden básicamente a criterios pedagógicos. En otros, en cambio, los servicios de guardería están destinados a facilitar la incorporación de sus madres al mercado laboral (Valiente, 1997; Gauthier, 1996). Evidentemente, en todos los países, aumenta el carácter escolar de estos servicios a medida que los niños se acercan a los seis años. Aunque en catalán a menudo se utilizan indistintamente términos como ahora jardín de infancia, guardería o escuela de infancia para designar la educación preescolar, en este informe trataré de utilizar "Escuela infantil" para resaltar la función pedagógica y "guardería" para aludir simplemente a su carácter de custodia de la infancia.

Una segundo factor importante a tener presente es que la provisión de plazas de guardería está en gran medida en función de las creencias que tienen los ciudadanos de cada país sobre la conveniencia que en los primeros años de vida de los niños sea su madre la encargada de atenderles. Esta concepción va a menudo asociada asociada en algunos países a la idea de que las madres con hijos pequeños no deberían trabajar en absoluto (Valiente, 1997). Este punto de vista puede ser, en cambio, un incentivo a la hora de desarrollar programas de excedencias parentales (ver infra).

Según podemos observar en la Tabla 11, los países que se encuentran más bien situados en el campo de la educación preescolar son Francia y Bélgica. Francia fue uno de los países que consideró como un deber desarrollar unos servicios públicos de escuelas de infancia desde muy pronto. Así, durante los años setenta la red de escuelas y guarderías ya estaba bastante desarrollada. En 1970 había 28.000 plazas en guarderías colectivas y 4.000 en guarderías familiares. En este caso, el valor pedagógico de la educación preescolar más que la preocupación por el trabajo de las madres jóvenes fue el motivo de esta importante inversión pública. Desde esta fecha la educación preescolar se ha ido extendiendo como resultado de diversas iniciativas. Así, en 1981 la CNAF (Caisse Nationale d'Allocations Familiales)⁹ consideró como prioridad máxima el tema de las escuelas infantiles y en 1984 lanzó el denominado "contrato de guardería", basado con acuerdos con empresas privadas para dar soporte a la creación de nuevos centros. Entre 1984 y 1993 se firmaron 215 de estos contratos, que dieron lugar a la creación de unas 20.000 nuevas plazas (Gauthier, 1996 : 182). Durante 1994 la oferta de plazas en las guarderías ha continuado aumentando y el gobierno se ha comprometido a tirar hacia delante la creación de 100.000 nuevas plazas en los próximos cinco años. A partir de enero de 1995 ha ido aumentando el complemento de ayuda a la familia para la contratación de una canguro diplomada, de tal forma que se calcula que en la actualidad las ayudas monetarias y las desgravaciones fiscales cubren aproximadamente el 70% del coste bruto del servicio. Igualmente se ha incrementado en un 50% el subsidio para el cuidado de niños en el domicilio (AGED). Este subsidio trimestral, existente desde 1986 para los trabajadores activos y cotizantes, que primero subvencionaba los gastos de canguro para niños de 0-3 años, se ha ampliado últimamente para niños de 4-6 años, pero con la percepción de la mitad de su importe (Observatoire européen, 1996ª : 63).

Por otra parte, la financiación de las equipaciones para la primera infancia es sostenido por una aportación de las cajas de subsidios familiares y por la participación de los padres, calculada en función de su renta. Este sistema penaliza a los municipios en los que se concentran las familias más pobres. Para relanzar la apertura de nuevas guarderías, el gobierno de Lionel Jospin tiene intención de invertir entre 300 y 400 millones de FF por año (entre 7.500 y 10.000 millones de ptas.).

Italia es uno de los países en que la educación preescolar para los niños de 3-6 años está bastante desarrollada, pero no así la destinada a los niños de 0-3 años. El Parlamento italiano aprobó una ley el 30 de julio de 1997 la finalidad de la cual es incentivar la innovación en el campo de los servicios para la primera infancia (Saraceno, 1998 : 122).

En los países nórdicos se dio también desde el principio una gran importancia al desarrollo de servicios de guardería. Por ejemplo, entre 1978 y 1987, el porcentaje de niños de 3 a 6 años escolarizados se incrementó del 36% al 56% en Dinamarca, del 23% al 32% en Finlandia, del 23% al 49% en Noruega y del 48% al 58% en Suecia. A pesar de este aumento, la escasez de plazas llevó a los gobiernos implicados a intensificar sus programas. En 1985 el gobierno sueco adoptó una resolución en el sentido de decretar que, como límite en 1991, todos los niños de entre un año y medio y los seis años tengan plaza en las guarderías públicas. Pero, el reciente aumento de la fecundidad en aquel país parece haber retardado el logro de este objetivo (Gauthier, 1996 : 182).

En Dinamarca es la administración local la encargada de proveer los servicios de guardería; los gastos son sufragados gracias a una aportación fija de los padres. La demanda es fuerte porque el 90% de las madres danesas son activas y el gobierno ha asumido un compromiso de "garantía de plaza" para todos los niños de uno a cinco años antes de 1996 (Observatoire européen, 1996b : 52).

El Reino Unido es uno de los países en que la provisión pública de plazas de educación preescolar ha encontrado una respuesta más reticente por parte de las autoridades. Los gobiernos conservadores siempre se opusieron a la responsabilidad del estado en el desarrollo de una política pública en el campo de la educación preescolar. Margaret Thatcher manifestó explícitamente su antagonismo a cualquier forma de subvención en las guarderías. Pero no fue posible ignorar por más tiempo la insuficiencia de plazas de guardería y en 1991 el gobierno aprobó un plan que preveía desgravaciones fiscales para aquellos empresarios que las crearan. No obstante, los resultados de esta iniciativa fueron bastante limitados (Gauthier, 1996 : 184). Por otro lado, en 1994 el primer ministro británico se comprometió a crear, a lo largo del tiempo, plazas en escuelas infantiles u otras guarderías para toda la infancia de 4 años para cubrir progresivamente la demanda de los padres. El Ministerio de educación creó una comisión especial para concretar este compromiso. El resultado, anunciado en 1995, fue una propuesta de un sistema de cheques escolares de las autoridades locales para todos los padres, que tendrán la posibilidad de destinar su importe para contratar libremente servicios de guardería (Observatoire européen, 1996ª : 63-64).

Las reformas propuestas por el gobierno de Tony Blair tratan de invertir totalmente la tendencia actual. Consisten sobretodo en el establecimiento de un Childcare Tax Credit como parte de una estrategia premeditada para fomentar la inserción laboral de aquellos que quizás podrían tener la tentación de ser dependientes de las ayudas sociales. A muchas familias el coste de las guarderías es un importante obstáculo al trabajo de las madres. Muchas de ellas han de efectuar una dolorosa elección: o bien dejar de trabajar o destinar casi todo su sueldo a gastos de guardería. Dentro del Working Families Tax Credit, que comenzará a funcionar el mes de octubre de 1999 en sustitución del Family Credit, el Childcare Tax Credit todavía vigente, ofrecerá soporte a las familias de rentas medias y bajas a través del sistema fiscal y cubrirá hasta el 70% del coste de los servicios de guardería con unos gastos previstos de 70 libras esterlinas por semana para un solo niño y 105 libras para dos o más niños. El Chlidcare Tax Credit forma parte de una nueva estrategia sobre la cuestión. Se trata no tan sólo de ayudar a los padres a hacer frente a sus gastos de guardería, sino también de procurar que tengan acceso a servicios de calidad. De la misma manera, el gobierno Blair está decidido a hacer importantes inversiones en los próximos cinco años que permitan a los padres dejar a los hijos en la escuela fuera de los horarios escolares (Stationary Office, 1998 : 29, 58-59).

Para comenzar hace falta aclarar que en la gran mayoría de países europeos este apartado no cae dentro del ámbito de la política familiar. Como ya hemos dicho, en Europa la política familiar normalmente se entiende como un conjunto de medidas de soporte con hijos menores a cargo. Pero en los países mediterráneos el concepto de familia es generalmente más amplio. Abarca igualmente las relaciones entre padres e hijos adultos, que tienen ya hogares propios e independientes. Comprende lo que a menudo recibe el nombre de redes de parentesco. Así, en estos países, las relaciones de solidaridad entre las generaciones se incluyen dentro de la política familiar. Hay dos observaciones importantes a tener en cuenta: en Cataluña hay unos 219.000 hogares familiares (1991) en los que convive algún ascendiente; este número representa un 12,7% del total de los hogares formados por familias y en este tipo de hogares residen el 17,1% de la población catalana (Flaquer, 1998b y Roigé, 1998). En segundo lugar, hace falta tener muy presente el sentido de la obligación moral que determina la inclusión dentro de la familia de las redes exteriores al hogar. Así, por ejemplo, si la madre de una mujer sueca de mediana edad se pone enferma y no se puede valer por sí misma, su respuesta es comunicarlo a los servicios sociales porque piensa que el estado se ha de hacer cargo; en cambio, posiblemente la reacción de una mujer catalana sería la de sentirse obligada a cuidar de su madre ella misma. Esta es la principal razón por la que esta temática es considerada en muchos países europeos como una parte de una política de vejez o de salud, pero no de familia. Tradicionalmente las familias con miembros no autosuficientes a causa de una enfermedad o por la decrepitud de la edad tienen dos soluciones rígidamente alternativas: el cuidado por parte de un familiar o el ingreso en una institución (Saraceno, 1998 : 136). En la actualidad se están abriendo otras vías que permitan la atenuación de esta rigidez.

En aproximadamente la mitad de los estados comunitarios existen disposiciones destinadas a otorgar primas para estimular la asistencia a las personas dependientes del domicilio por parte de miembros de su propia familia. Mientras que en algunos casos, como en Irlanda o Luxemburgo, estas primas se otorgan en función del nivel de renta de la familia, en el resto son universales. La mayoría de estas medidas son recientes y su implementación ha ido acompañada de vivos debates públicos (Observatoire européen, 1990 : 214).

Por lo que se refiere a gente mayor, estas medidas tratan de hacer frente simultáneamente a dos situaciones diferentes: a) mantener a las personas mayores cuanto más tiempo mejor en su casa, evitando su institucionalización prematura; b) permitir a los padres tener cuidado de sus miembros dependientes. La primera situación se refiere a las personas de mayor edad que tienen un hogar propio; la segunda va ligada, en cambio, a las personas mayores que viven con otros miembros de la familia. Como que el seguro por enfermedad no siempre puede cubrir completamente los gastos ocasionados en caso de enfermedad crónica o graves, en algunos países como Alemania se han abierto debates sobre la necesidad de ofrecer una cierta forma de seguro para este tipo de eventualidades, pero los expertos no se ponen de acuerdo sobre si este seguro debería formar parte del sistema de seguridad social, o bien debería ser privada o en todo caso mixta. En todos los países comunitarios, la situación de los miembros de la familia en tanto que son prestadores de asistencia y la cuestión de su eventual retribución o compensación se encuentran en el centro del debate sobre la política de asistencia (Observatoire Européen, 1990 :215). Así mismo, los cambios acaecidos dentro de la familia (reducción de la dimensión de los hogares, trabajo de la mujer, aumento de las tasas de divorcio, morbilidad sobre el territorio, decaída del espíritu comunitario) plantean grandes retos en relación con la efectividad de este tipo de medidas de asistencia familiar a las personas mayores dependientes y/o enfermas.

Las estrategias desplegadas para hacer frente al problema del cuidado de las personas dependientes en el propio domicilio se encuentran muy diversificadas, pero podemos detectar un conjunto de líneas maestras. En algunos estados como en Bélgica, Grecia, España, Italia y Luxemburgo, los subsidios son librados directamente a las personas mayores o discapacitadas con la idea de garantizar su independencia; en cambio, en Dinamarca, ¿España?, Francia, Irlanda, Portugal y Reino Unido pueden ser librados a las personas que prestan las atenciones a los enfermos. Otros estados como Alemania no ofrecen ningún subsidio, pero ayudan a la familia en función de modalidades particulares: en caso de enfermedad de un niño y de indisposición de la persona que le cuida, se toman disposiciones financieras para que el otro progenitor pueda cuidar del niño en el domicilio (Observatoire Européen, 1991 : 98).

Todos los países europeos disponen de un cierto tipo de organización gracias al cual un personal especializado ofrece una ayuda profesional a tiempo parcial a las familias. Así mismo, existe una reivindicación de un reconocimiento mayor del profesionalismo de esta mano de obra que en general tiende a ser femenina.

A principios de los años noventa, hemos asistido a la emergencia de políticas que dan una importancia a la transferencia de una parte de las funciones de asistencia del gobierno central hacia las autoridades locales (municipios y comunidades) y las redes informales (familias). Los servicios de asistencia a domicilio normalmente están organizados a nivel local, de manera que los municipios son los encargados de la financiación y de la gestión de este tipo de redes. Algunos países tienen sistemas mixtos, en los que los sectores privados y/o informales tienen una gran importancia. A diferencia de lo que sucede con otros tipos de servicios dirigidos a las familias, la tendencia general no va hacia su crecimiento sino hacia su estancamiento. En cambio, podemos constatar como la asistencia formal de las personas de edad avanzada se encuentra en plena expansión. Probablemente esto no sea más que un reflejo de las dificultades que encuentran ciertas familias para compatibilizar su dedicación a la infancia y a la tercera edad (Observatoire Européen, 1990 : 226).

Apresentação
1 - Introducción
2 - Modelos de políticas familiares
3 - Prestaciones monetarias y desgravaciones fiscales
4 - Servicios dirigidos a las familias
5 - Conciliación entre vida laboral y familiar
6 - Politicas dirigidas a familias numerosas
Tablas y cuadros

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